Het Ostbelgien-Model: vijf jaar later

Ondanks dat het een relatief kleine gemeenschap is binnen de Belgische institutionele lasagne, heeft de Duitstalige Gemeenschap van België (ook wel Ostbelgien genoemd) wetgevende macht over een aantal bevoegdheden, waaronder gezondheidszorg, onderwijs en internationale samenwerking. Deze entiteit werd een onwaarschijnlijk laboratorium voor deliberatieve democratie toen een groep lokale politici besloot enkele ideeën over het starten van een ‘institutionele golf’ van deliberatieve mini-publieken in de praktijk te brengen, nadat de ‘deliberatieve golf’ was uitgeroepen. Ze vonden dat dit de ideale plaats en tijd was om met geïnstitutionaliseerde deliberatieve praktijken te experimenteren en erop verder te bouwen.

In 2019 richtte het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap het allereerste burgerdeliberatieproces op dat permanent verbonden is met het werk van een politieke entiteit met wetgevende macht. De Permanente Burgerdialoog, ook wel het Ostbelgien-Model (OBM) genoemd, is een voorloper van de golf van geïnstitutionaliseerde deliberatieve mini-publics. Het maakt gebruik van een combinatie van twee burgerorganen: een Burgerraad (Bürgerrat), die Burgervergaderingen (Bürgerversammlungen) organiseert om te delibereren over een mandaat dat door de Raad is vastgesteld en hierop beleidsaanbevelingen te formuleren. In de afgelopen vijf jaar heeft de Permanente Burgerraad zes Burgervergaderingen georganiseerd, waarvan de meeste het opvolgingsproces hebben doorlopen zoals voorzien door het Parlement en de regering.

Ons team van UCLouvain, verantwoordelijk voor de wetenschappelijke observatie, volgt het project sinds de oprichting. Vijf jaar later maken we de balans op van de inzichten die het OBM in de eerste jaren heeft opgedaan en reflecteren we op de uitdagingen en kansen waarmee nieuw geïnstitutionaliseerde deliberatieve mini-publics te maken kunnen krijgen.

Zodra je denkt dat je weet hoe je deze processen moet leiden, zullen ze je opnieuw verrassen en uitdagen.

Om te beginnen: laat je niet misleiden door de term ‘permanent’ en dit daardoor als een statisch proces beschouwen; in feite is het zeer dynamisch. Na vijf jaar is er het gevoel dat de basis gelegd is, maar dat het nu niet de tijd is om op de collectieve lauweren te rusten. Of, om de permanente secretaris te parafraseren na een onlangs afgeronde vergadering: zodra je denkt dat je weet hoe je deze processen moet leiden, zullen ze je opnieuw verrassen en uitdagen.

Vanaf de oprichting moest het proces en het personeel het proces uitwerken zonder een grondig stappenplan. Kort daarna moesten ze ook de uitdagingen van de COVID-19 pandemie doorstaan en, meer recent, een wijziging in het decreet en een regeringswissel na de regionale verkiezingen – om er maar een paar te noemen. De lessen zijn dus nog steeds gaande; zoveel zelfs dat de naam ‘evoluerend’ misschien beter zou passen dan ‘permanent’ om de veranderende en dynamische aard van het OBM vast te leggen (en te koesteren).

Een opmerkelijke verbetering is hoe de strategie rondom de presentatie van aanbevelingen zich heeft ontwikkeld. In het begin waren er enkele problemen met de acceptatie van de aanbevelingen door het Parlement, aangezien aanbevelingen die werden voorgesteld vaak al in zekere mate bestonden, of als te vaag werden beschouwd en daarom niet konden worden omgezet in een wet of decreet. Als reactie werden burgers aangemoedigd om de rechtvaardiging van aanbevelingen verder uit te werken, zodat, in het geval dat de exacte formulering geen juiste omzetting in wet mogelijk maakt, wetgevers toch met de ‘vibe’ van een idee aan de slag kunnen.

De Burgerraad is het orgaan dat een nieuwe burgervergadering bijeenroept nadat het onderwerp is geselecteerd. Deze Raad is ook verantwoordelijk voor de opvolging van aanbevelingen. Omdat de leden bestaan uit voormalige leden van de burgervergaderingen, waarbij een derde van de leden na elke vergadering wordt vervangen, duurde het enige tijd voordat er een gezonde circulatie van leden ontstond – bovenop het feit dat COVID-19 de deelname bemoeilijkte. Daarom is het opmerkelijk dat, langzaam maar zeker, deliberatieve normen wortel schieten in de Raad.

Daarnaast speelt de Raad ook een rol in de implementatie van aanbevelingen; de leden van de Raad en politici ontmoeten elkaar regelmatig om de opvolging te bespreken. Dit gaat verder dan het oorspronkelijke decreet, waar staat dat de Raad schriftelijk geïnformeerd moet worden over het proces van de implementatie van de aanbevelingen. In de praktijk speelt de Raad een steeds actievere rol, aangezien het regelmatig informele vergaderingen initieert tussen relevante ministers, de commissievoorzitter en vertegenwoordigers van de Raad om de opvolging van aanbevelingen te bespreken. Als gevolg hiervan worden vertegenwoordigers van de Raad uitgenodigd om deel te nemen in commissievergaderingen om het implementatieproces van dichtbij te volgen – om er enerzijds voor te zorgen dat politici de bedoelingen van de burgers goed begrijpen, en anderzijds om deze direct op de hoogte te houden van de status van de opvolging.

Het oorspronkelijke decreet van het OBM is ook geëvolueerd om de opgedane lessen te verwerken. Zo is de oorspronkelijke eis voor een burgervergadering – een drempel van 100 handtekeningen voor een onderwerp dat door het publiek werd voorgesteld om in aanmerking te komen – verwijderd aangezien dit zelden werd gehaald. Nu kan elk onderwerp dat door het publiek wordt voorgesteld in aanmerking komen. Een andere verandering is dat nu ten minste één gekozen onderwerp afkomstig moet zijn van het Bureau van het Parlement, waar alle politieke groepen de parlementaire agenda bepalen. Dit volgde uit de bezorgdheid van het Parlement dat er meer communicatie tussen hen en de burgers zou moeten plaatsvinden, en dat het Parlement ook direct om advies van de burgers zou moeten kunnen vragen over onderwerpen die in de komende maanden een politieke prioriteit zullen zijn. Dit kan worden gezien als een positieve ontwikkeling, omdat het meer burgerinput mogelijk maakt vóór het vooropgestelde beleid. Tegelijkertijd is het belangrijk om in de toekomst te letten op hoeveel controle het Parlement nu zal hebben over de agendavorming.

Verdere wijzigingen werden ook aangebracht om beter rekening te houden met de administratieve capaciteiten van het Parlement: aanvankelijk was de bedoeling om één tot drie vergaderingen per jaar te organiseren, maar door de zware werklast voor het personeel en de Raad om tegelijkertijd aanbevelingen van verschillende vergaderingen op te volgen, werd het decreet gewijzigd om vijf burgervergaderingen per wetgevende periode te voorzien, ongeveer één per jaar.

Geïnstitutionaliseerde vormen van burgerdeliberatie staan nog in hun kinderschoenen en meer aandacht moet worden besteed aan hun experimentele en evoluerende aard.

Permanente deliberatieve processen zijn een effectieve manier om de stem, het zelfbewustzijn en de burgerlijke vaardigheden van deelnemers te versterken. Voor velen roept deelname aan een burgervergadering een gevoel van verbondenheid en zorg voor de gemeenschap op die ze leren in een ander licht te zien door mensen uit allerlei lagen van de bevolking te ontmoeten. Het lijkt echter ook zo te zijn dat voor de meeste mensen die niet gewend zijn aan politieke processen of spreken in het openbaar, een eerste deelname niet altijd genoeg is om de stem en het zelfbewustzijn te ontwikkelen die nodig zijn om meer eigenaarschap over dergelijke processen te nemen.

Voor het Ostbelgien-Model steken de agendasetting en de opvolgingsbevoegdheden van de Burgerraad eruit en lijken zij de belangrijkste drijfveren te zijn om burgerlijk eigenaarschap over het proces te creëren. Bovendien heeft de verankering van het proces in een officieel decreet, waardoor de organisatie ervan verplicht werd, de voortzetting ervan gegarandeerd, wat in andere geïnstitutionaliseerde burgerdeliberatieprocessen in België, zoals in Brussel of Wallonië, wellicht niet het geval is.

Naast deze sterke verankering van het Ostbelgien-Model binnen het parlementaire kader van de Duitstalige Gemeenschap, hebben de eerste vijf jaar aangetoond dat geïnstitutionaliseerde vormen van burgerdeliberatie zich nog in hun kinderschoenen bevinden en dat er meer aandacht moet worden besteed aan hun experimentele en evoluerende aard. Er is altijd de drang om deze processen te formaliseren, vooral wanneer ze ingebed zijn in formele instellingen. Dit kan echter een negatief effect hebben op de zelfstandigheid van de burgers, die het gevoel kunnen krijgen dat ze strikt binnen bepaalde voorgeprogrammeerde grenzen moeten blijven. Een belangrijke les uit vijf jaar institutionalisering in Ostbelgien is om altijd voldoende ruimte en tijd te geven voor flexibiliteit, en om bij te leren en aan te passen. Dit komt niet alleen de burgers ten goede, maar ook de politici die hun weg moeten vinden in het omgaan met veranderende normen in een samenleving en democratie in beweging.

This article is also available in German, French and Dutch.

Over de auteurs

Pieter Velghe is onderzoeksassistent aan de UCLouvain en werkt aan participatieve democratie en de klimaat- en digitale transities.

Jehan Bottin is postdoctoraal onderzoeker in de politieke wetenschappen aan de UCLouvain en werkt aan democratische innovaties en participatieve democratie in België.

Christoph Niessen is postdoctoraal onderzoeker in de politieke wetenschappen aan de Universiteit Antwerpen en werkt aan participatieve democratie en multi-level governance.

Rebecca Gebauer is PhD-onderzoeker aan de UCLouvain en richt zich op het analyseren van de interne en externe dynamieken van de Permanente Bürgerdialog in Ostbelgien.

Ann-Mireille Sautter is een aspirant-fellow van de Fonds de la Recherche Scientifique (FNRS) bij UCLouvain en KU Leuven en werkt aan een doctoraat over het begrijpen van de impact van consensuspolitiek op burgers in multi-natiestaten.

Min Reuchamps is professor in de politieke wetenschappen aan UCLouvain en is regelmatig betrokken geweest bij het ontwerp en de evaluatie van democratische processen in het perspectief van hun institutionalisering in België en in het buitenland.